Arah Politik DPR di UU Kementerian Negara

PERUBAHAN Undang-Undang Kementerian Negara (UUKN) sedang jadi pembahasan di DPR dan pemerintah. Ada rencana untuk mengubah jumlah kementerian yang sebelumnya dibatasi maksimal 34 kementerian menjadi diserahkan sepenuhnya kepada presiden. Hubungan antara lembaga kepresidenan dan parlemen dalam urusan kementerian itu bisa dirunut jauh untuk mendudukkan persoalan jadi lebih gamblang.

Dalam perubahan UUD 1945 hasil amandemen, kekuasaan membentuk UU dipindahkan dari presiden ke DPR. Pasal 20 ayat 1 UUD 1945 menyebutkan, ”Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.” Pergeseran kekuasaan membentuk UU ini telah membawa perubahan politik hukum yang sangat mendasar dalam sistem legislasi di Indonesia. Semua produk UU setelah 1999, pemegang kekuasaannya adalah DPR. Sebelumnya presiden.

Harapannya, DPR sebagai wakil rakyat bertanggung jawab (accountability) menggunakan kewenangan membentuk UU untuk melindungi kepentingan rakyat yang diwakili.

Mandat pembentukan UUKN yang diamanatkan oleh ketentuan Pasal 17 ayat (4) UUD 1945 kepada DPR baru terwujud tahun 2008. Latar belakang pembentukan UU itu pun tidak terlepas dari keputusan presiden membubarkan Kementerian Penerangan (2003). Keputusan tersebut telah menimbulkan ketidakpastian, ke mana tugas penerangan dialihkan, nasib ASN dan pegawai lainnya, serta keberlanjutan urusan kementerian dimaksud.

Sehubungan dengan persoalan itu, usulan pembentukan UUKN berhasil dirampungkan Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara, disampaikan kepada Presiden Megawati Soekarnoputri pada 27 Mei 2004. Belum sempat RUU diusulkan oleh Presiden Megawati ke DPR, ternyata DPR sebagai pemegang kekuasaan membentuk UU juga menyampaikan usulan yang sama. Yaitu RUUKN kepada presiden untuk dibahas (4 Agustus 2004). Aturannya, jika terdapat dua draf usulan, yang menjadi bahan pembahasan adalah draf yang diajukan oleh DPR. Draf dari pemerintah menjadi bahan sandingan pembahasan.

Peristiwa di atas menggambarkan bahwa DPR tidak rela kehilangan kesempatan menggunakan kewenangan legislasinya dalam pembentukan UUKN. Namun, perjalanan berliku dan proses panjang pun terjadi. Pemilu 2004 menghasilkan pemerintahan baru, pembahasan usulan DPR pun tertunda, hingga RUU ini baru diundang-undangkan pada 6 November 2008. UUKN, yaitu UU Nomor 39 Tahun 2008, adalah UU yang diinisiasi oleh DPR, wujud dari bergesernya politik dan kekuasaan pembentukan UU dari presiden ke DPR.

Dari Pembatasan Menjadi Pembebasan Jumlah

Maksud DPR melalui usulan pembentukan UUKN tentu tidak tanpa tujuan. DPR hendak turut serta, istilah kekinian ”cawe-cawe”, terhadap kewenangan presiden pada pembentukan kementerian negara yang banyak diistilahkan hak prerogatif presiden (wujud sistem presidensial). Ketentuan yang diatur dalam UUKN berpokok pada pembentukan lembaga kementerian, pengisian jabatan menteri, pemisahan atau penggabungan kementerian, dan pembubaran kementerian.

Usulan perubahan UUKN kali ini, DPR membuka (selama ini tertutup) penggunaan kekuasaan presiden menambah jumlah kementerian yang dapat dibentuk. Pasal 15 UUKN: ”Jumlah keseluruhan kementerian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12, Pasal 13, dan Pasal 14 paling banyak 34 (tiga puluh empat).” Diubah menjadi: ”Kementerian negara tidak lagi diatur jumlahnya secara rigid, untuk disesuaikan dengan kebutuhan presiden dengan memperhatikan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan.”

Usulan ini sangat kontradiktif dengan spirit awal perubahan UUD 1945 dan pembentukan UUKN yang politik hukum perundang-undangannya adalah pembatasan (limitation) terhadap kekuasaan presiden dalam hal jumlah kementerian negara. Jika dibaca saksama, ketentuan UUKN telah mengatur pembatasanpembatasan, yaitu: pertama, menteri membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan; isi urusan dimaksud adalah: a. nomenklatur kementerian tegas disebutkan dalam UUD 1945; b. urusan yang ruang lingkupnya disebutkan dalam UUD 1945; c. urusan pemerintahan dalam rangka penajaman, koordinasi, dan sinkronisasi pemerintah (Pasal 4 ayat (2).

Kedua, ketentuan Pasal 5 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3), menyebutkan secara tegas nomenklatur urusan dimaksud dalam Pasal 4, yang jika dihitung jumlah urusan tersebut hingga 47 urusan pemerintahan. Ketiga, ketentuan Pasal 13 UUKN, pembentukan kementerian, dengan mempertimbangkan: efisiensi dan efektivitas; cakupan tugas dan proporsionalitas beban tugas; kesinambungan, keserasian, dan keterpaduan pelaksanaan tugas; dan/atau perkembangan lingkungan global. Untuk memastikan hal-hal tersebut dipatuhi dan tujuan pembentukan kementerian negara dapat efektif dan efisien, DPR melalui ketentuan Pasal 15 UUKN mempertegas pembatasan (pembatasan formil) dengan menetapkan jumlah kementerian paling banyak 34 (tiga puluh empat) kementerian (meskipun urusan pemerintahannya tercantum hingga 47).

Usulan sudah digulirkan. Apa pun sikap pemerintah, publik berprasangka ”bahwa usulan ini membuka peluang DPR (partai politik) menikmati penambahan kementerian negara untuk menempatkan kader-kadernya sebagai menteri. Ini juga menjadi peluang bagi presiden terpilih memperkuat posisi pemerintahnya melalui jatah menteri yang dibagikan kepada DPR (partai politik/ormas). Esensinya adalah terjadi simbiosis mutualisme (relasi yang saling menguntungkan) antara presiden dan DPR atas perubahan Pasal 15 UUKN.

Catatan akhirnya, jika terjadi penambahan kementerian negara, patut diingatkan agar kriteria efektivitas dan efisiensi harus menjadi bahan pertimbangan. Hadirnya kementerian baru yang berkonsekuensi pada keuangan negara tentu menjadi beban tambahan APBN sementara sumber pendapatannya mengalami penurunan. Analisis beban tugas/beban kerja yang terukur serta keterkaitan/kesinambungan dengan kementerian yang ada akan menjadikan kinerja kementerian terorganisasi dan sinergis. (*)

*) HIMAWAN ESTU BAGIJO, Peneliti Hukum dan Konstitusi Badan Riset Daerah Provinsi Jawa Timur